山东省政府办公厅


山东省实施《国家行政机关公文处理办法》细则
山东省政府办公厅


第一章 总 则
第一条 《山东省实施〈国家行政机关公文处理办法〉细则》（以下简称《实施细则》）系根据国务院办公厅1993年11月21日发布的《国家行政机关公文处理办法》，结合我省实际情况制定。
第二条 本《实施细则》适用于全省各级人民政府和政府各部门及其所属单位的公文处理工作。
第三条 国家行政机关（以下简称行政机关）的公文（包括电报，下同），是行政机关在行政管理过程中所形成的具有法定效力和规范体式的公务文书，是传达贯彻党和国家的方针、政策，发布法规、规章和行政措施，请示和答复问题，指导和商洽工作，报告情况和交流经验的重要工
具。
第四条 各级行政机关办公厅（室）是公文处理的管理机构，主管本机关并负责指导本行政区域内下级机关的公文处理工作。
第五条 各级行政机关的办公厅（室）应当设立文秘部门或者配备专职人员负责公文处理工作。文秘人员应当忠于职守，廉洁正派，具备有关专业知识。
第六条 各级行政机关要发扬深入实际、联系群众、调查研究、实事求是和认真负责的工作作风，克服官僚主义、形式主义和文牍主义，逐步改善办公手段，努力提高公文处理的效率和质量。行文要少而精，注重实效。
第七条 公文由文秘部门统一办理。公文处理必须做到及时、准确、安全。
第八条 行政机关的公文处理工作，应贯彻党政分开的原则。行政机关的公文，不得对党的组织作指示、交任务。
第九条 公文处理工作中，必须严格执行国家保密法律、法规和有关保密规定，确保国家机密安全。

第二章 行文规则
第十条 各级行政机关应根据各自的隶属关系和职权范围确定行文关系。
第十一条 各级政府主报上一级政府的报告、请示，可根据需要抄送上一级政府的有关部门。需要答复的，由上一级政府答复，根据上一级政府的授权也可由其办公厅（室）或主管部门答复。政府各部门向本级政府的报告、请示，要求批转各地、各部门执行或批复的，由本级政府批转
或批复；根据本级政府授权，也可由其办公厅（室）转发或批复。
第十二条 凡属于政府各部门职权范围内的事项，均应以部门名义直接行文。下级政府需要解决的属于上一级政府职能部门权限范围内的问题，应直接向上一级政府职能部门行文。同级政府各部门之间需要商洽解决的问题，可以互相行文。政府各部门可以向上一级或下一级政府的有关
业务部门直接行文，也可以根据本级政府授权和职权规定，对下一级政府直接行文。各级机关、有关单位收到上述公文后，均应认真负责地办理，不得推诿或压误。
第十三条 同级政府、同级政府各部门、上级政府部门与下一级政府可以联合行文。确因工作需要，政府及其部门与同级党委、军队机关及其部门可以联合行文，政府部门与同级人民团体和行使行政职能的事业单位也可以联合行文。联合行文由主办机关和协办机关共同签发，由主办机
关编号印发。联合行文单位不宜过多。
第十四条 各地、各部门之间可以协商解决的问题，需要行文时应直接行文，不应报上一级政府转办；经协商解决不了的问题，需要向上级政府行文时，要把双方的意见同时上报。部门之间对有关问题未经协商一致，不得各自向下行文，如擅自行文，上级机关有权责令纠正或撤销。
第十五条 政府各部门提交本级政府审议的专项工作报告、建议、意见和工作部署，下发以同级政府名义召开的专业会议的通知等，按照规定的送审程序，经同级政府领导签批后，可加“经××人民政府同意”字样，由主管部门自行发文，或与有关部门联合行文，受文单位认真贯彻执
行。
第十六条 各级行政机关一般不得越级行文请示。因特殊情况必须越级时，应当抄报被越过的上级机关。
第十七条 “请示”公文应一文一事，一般只写一个主送机关，如需同时送其他机关，应当用抄送形式。除上级机关领导直接交办的事项外，“请示”公文不要直接送领导者个人，也不要同时抄送下级机关。
第十八条 “报告”中不得夹带请示事项。
第十九条 各级行政机关向下级机关的重要行文，应抄报直接上级机关。本省已列入全国计划单列的市，凡属中央有关部门或省放给市审批的事项，均由市自行行文；向国务院或国务院有关部门上报的重要报告、请示以及自行下发的重要文件，应抄报省政府。
第二十条 受双重领导的机关向上级机关请示，应当写明主送机关和抄送机关，由主送机关负责答复。上级机关向受双重领导的下级机关行文时，应同时抄送该下级机关的另一上级机关。
第二十一条 对上级行政机关的来文，如无具体贯彻意见，可按保密要求原文翻印下发，不再重复行文转发，受文单位应按照执行。
第二十二条 经批准在报刊上全文发布的行政法规和规章，应当视为正式公文依照执行，可不再行文。同时，由制发机关印制少量文本，供存档备查。
在以各级政府名义召开的专业会议上已经部署的工作、政府领导同志的讲话、会议纪要，一般不再以政府名义行文。

第三章 公文种类
第二十三条 行政机关的公文种类主要包括：
（一）命令（令）
适用于依照有关法律规定发布地方性法规和规章；宣布施行重大强制性行政措施；奖惩有关人员；撤销下级机关不适当的决定。
（二）议案
适用于各级人民政府依照法律程序向同级人民代表大会或人民代表大会常务委员会提请审议的事项。
（三）决定
适用于对重要事项或重大行动作出安排。
（四）指示
适用于对下级机关布置工作，阐明工作和活动的指导原则。
（五）公告、通告
“公告”适用于向国内外宣布重要事项或者法定事项。
“通告”适用于在一定范围内公布应当遵守或周知的事项。
（六）通知
适用于批转下级机关的公文，转发上级机关和不相隶属机关的公文；传达要求下级机关办理和有关单位需要周知或共同执行的事项；任免和聘用干部；发布行政措施。
（七）通报
适用于表彰先进，批评错误，传达重要精神或者情况。
（八）报告
适用于向上级机关汇报工作，反映情况，提出意见或建议。
（九）请示
适用于向上级机关请求指示、批准的事项。
（十）批复
适用于答复下级机关请示事项。
（十一）函
适用于不相隶属机关之间相互商洽工作，询问和答复问题；向有关主管部门请求批准的事项等。
（十二）会议纪要
适用于记载和传达会议情况和议定事项。

第四章 公文格式
第二十四条 公文一般由公文文头、发文机关、秘密等级、紧急程度、发文字号、签发人、公文标题、主送机关、正文、附件、成文时间、印章、附注、主题词、抄送机关、印发机关和时间等部分组成。
（一）公文文头。各级行政机关正式文件统一用套红印刷。各级政府文头用字规格不超过24毫米乘14毫米，各级政府办公厅（室）、各级行政职能部门文头用字规模不超过22毫米乘12毫米。文头天高一般为45毫米，文头下沿与红线间隔30毫米。正式公文的文头部分一般不
超过首页的2／5。函件的文头部分一般不超过首页的1／4。
各级政府使用的文头，应报上一级政府办公厅（室）备案。各级行政职能部门使用的文头，应报同级政府和上一级主管部门办公厅（室）备案。
（二）发文机关应当写全称或者规范化简称；几个机关联合行文，文头应列明联合行文的各机关名称，主办机关应当排列在前。
（三）秘密公文应按照密级划分规定在文头右上方注明“绝密”、“机密”或“秘密”，“绝密”、“机密”公文应当在文头左上方标明份数序号。
（四）紧急公文应根据重要程度、时限要求在文头右上方注明“特急”、“急件”。紧急电报应当分别标明“特急”、“加急”、“平急”。同一公文既是密件又是急件的，紧急程度标于秘密等级之上。
（五）正式公文应编发文字号。发文字号一般由行政区域代字、机关代字、年号、序号部分组成，必要时可根据需要加入专业职能代字。联合行文只标明主办机关发文字号。
行政区域代字、机关代字应使用规范的简称。本机关简称可能与其他机关简称相混淆的单位，由双方商定各自机关代字并报上级机关办公厅（室）备案。新设行政机关启用发文字号前要向上级机关办公厅（室）备案。
正式公文年号一律用公元纪年全称括于方括号内，置文种代字之后流水号之前。
政府委托有关主管部门代政府审批的事项，以政府或政府办公厅（室）名义行文的发文字号可在文种代字后加职能专业代字。主管部门代本级政府行文的发文字号由本级政府办公厅（室）确定。
（六）签发人。密码和内部传真电报应注明签发人。上报公文应注明签发人，联合上报的公文，注明主办机关签发人；签发人姓名应注在发文文头红线右上方，发文号可适度左移。
（七）公文标题应当准确简要地概括公文的主要内容，一般由发文机关名称或规范的简称、公文主题、公文文种三部分组成。公文文头已含发文机关名称的，标题中可略去发文机关名称。转发类公文标题，应避免冗长。在公文标题中除法规、规章和规范性文件名称加书名号外，一般不
加标点符号。
（八）主送机关。一般公文的主送机关应写于标题之下、正文之前，顶格并加冒号。有的公文如决定、会议纪要等，也可将主送机关写于正文之后。正式公文主送机关的全称、特称、单称，应使用统一的概念和序列表达，不得经常变换。
（九）附件。公文如有附件，应在正文之后，成文时间之前，按顺序注明附件名称。
（十）成文时间，以领导人签发的日期为准；联合行文，以最后签发机关领导人的签发日期为准。电报，以发出日期为准。成文时间，一般应标注于正文之后。决定、会议纪要的时间应刊于标题之下、正文之上，括于圆括号内。
（十一）公文除会议纪要外，应当加盖印章。行政机关公文一律在正文后右下方加盖发文机关公章。印章盖在成文时间的中上方，上沿不压正文，底边在成文时间之下，不再落款。如发文时间在前，印章可盖在正文右下方空档处；正文末页无空档，可另加空白页注明发文时间并盖章，
同时在该页首行左侧标明“（此页无正文）”。联合下发的公文，各单位都应加盖印章，印章顺序应与行文机关相吻合，最后一枚印章与发文时间相叠。
（十二）公文如有附注，应列印章、时间之下，用圆括号括起来。
（十三）抄送机关。行政机关公文应抄送与公文内容有关的机关。抄送机关位于文件末页下端、制发机关之上。抄上级机关的标明“抄报”；抄平行机关、下级机关的标明“抄送”；平级机关依党、政、群、军次序排列。
（十四）文件应当标注主题词。上报的文件应按照上级机关要求标注主题词。主题词标注于抄送机关之上。
（十五）印制单位、印发时间和份数。印制单位列抄送机关之下，并标明时间、份数。
第二十五条 公文文字一律从左至右横排。标题铅印用2号宋体，正文用3号仿宋体。铅印每页19行，每行25字；打印每页20行，每行22字。公文中批语、按语、副标题以及附注等使用字型，可根据实际情况确定。
第二十六条 公文用纸。一般使用16开型（长260毫米、宽184毫米）；也可采用国际标准Ａ4型（长297毫米、宽210毫米）。左侧装订。
张贴的公文使用字型、用纸大小，根据实际需要确定。

第五章 公文办理
第二十七条 公文办理分为收文和发文。收文办理一般包括传递、签收、登记、分办、拟办、批办、承办、催办、查办、立卷、归档、销毁等程序；发文办理一般包括拟稿、审核、签发、缮印、校对、用印、登记、分发、立卷、归档、销毁等程序。
第二十八条 凡需要办理的公文，文秘部门应根据文件内容和紧急程度及时提出拟办意见，送领导人批示，或者批交有关部门办理。一般件，要在文到后2日内在文书处理环节上办理完毕。
第二十九条 承办单位应当抓紧办理，不得延误、推诿。对不属于本单位职权范围或者不适宜由本单位办理的，应当迅速退回交办的文秘部门并说明理由。
第三十条 各级政府交有关部门或下级政府办理的公文，主办单位应按照规定时限办理。由几个承办单位共同办理的公文，主办单位要负责主动与协办单位研究办理，并将办理结果综合整理后，报告批办机关。
凡涉及几个部门或者地区的问题，主办机关应主动与有关部门或者地区联系协商、会签。上报的公文如有关方面意见不一致，要如实反映。
第三十一条 文秘部门对下级机关和业务部门报来的公文，要按照公文处理的有关规定，认真登记、拟办、传递，及时催办。送领导人签批或者交有关部门办理的公文，要做到紧急公文抓紧催办、查办，重要公文重点催办、查办，一般公文定期催办、查办。对下发的重要公文，应当及
时了解和反馈执行情况。
第三十二条 行政机关的发文文稿，应由本机关文秘部门统一负责审稿、送签。政府职能部门拟以政府名义或以政府办公厅（室）名义行文，应代拟文稿。
草似公文应当做到：
（一）符合国家的法律、法规和方针、政策及有关规定。如变更现行政策规定或提出新的政策规定，要切实可行，并与原有规定相衔接。
（二）情况确实，观点明确，条理清楚，文字精炼，书写工整，标点准确，篇幅力求简短。
（三）人名、地名、数字、引文准确。引用公文应当先引标题，后引发文字号。时间应写具体的年、月、日。
（四）结构层次序数，第一层为“一”，第二层为“（一）”，第三层为“1．”，第四层为“（1）”。公文应避免采用过多的层次结构。
（五）必须使用国家法定计量单位。
（六）用词用字要准确、规范，文内使用简称，一般应当先用全称，并注明简称。
第三十三条 公文中的数字，除成文时间、部分结构层次序数和词、词组、惯用语、省略语，具有修辞色彩语句中作为词素的数字必须使用汉字外，应当使用阿拉伯数码。
第三十四条 职能主管部门代同级政府或政府办公厅（室）草拟的文稿，应由本部门办公室按本《实施细则》第三十二条和第三十三条的要求审核，必要时送有关部门会签，经本部门负责人审阅签字后，送政府办公厅（室）的文秘部门按规定程序审理。
职能主管部门不应将代拟文稿直接送本级政府领导个人或同时分别送给几位领导人签批。未经发文机关文秘部门审理的文稿，领导人原则上不予受理、签发。
第三十五条 公文送领导人签发之前，应当由文秘部门审核。审核的重点是：是否需要行文，是否符合国家的法律、法规和方针、政策及有关规定，是否与有关部门、地区协商、会签，文字格式等是否符合本《实施细则》的有关规定。在弄清文稿有关情况的基础上，提出审核意见，写
出简要的送签说明。
第三十六条 行政机关拟发的公文，经文秘部门审理，按规定程序，送本机关领导签发。重要的或涉及面广的必须由正职或者主持日常工作的副职领导人签发；经授权，有的公文可由秘书长或办公厅（室）主任签发。
日常工作中一般往来的便函、介绍信及领导人批办的一般事项的公函，凡须加盖机关印章的，由机关领导人或秘书长、办公厅（室）主任审签；凡须加盖办公厅（室）印章的，由分管的秘书长、办公厅（室）主任审签，有的事项也可根据授权由文秘部门的负责人代签。
第三十七条 审批公文，主批人应当明确签署意见，并写上姓名和审批时间。其他审批人圈阅，应当视为同意。圈阅的公文应署明圈阅时间。
第三十八条 草拟、修改和签批公文，用笔用墨必须符合存档要求。公文稿纸规格要统一，不应用本机关公文拟稿纸代上级机关草拟公文，不应在文稿装订线左侧签批或修改公文。
第三十九条 上报的公文，如不符合本《实施细则》第十六条、第十七条、第十八条、第三十八条和第三十二条第一项的规定，上级机关的文秘部门，可退回呈报单位。
第四十条 主办部门代上级机关草拟的文稿，如不符合本《实施细则》第三十二条、第三十三条和第三十四条的规定，上级机关的文秘部门可提出处理意见，由代拟文稿单位修改文稿、补办手续或重新拟稿。
第四十一条 上级行政机关的秘密公文，除绝密或注明不准翻印的以外，下一级机关经秘书长或办公厅（室）主任批准，可以翻印、复印。翻印、复印时，应注明翻印、复印的机关、时间、份数和印发范围。密码电报不得翻印、复制，不得密电明复、明电密复交混使用。
第四十二条 传递、管理秘密公文，必须采取保密措施，确保安全。利用计算机、传真机等传输秘密公文，必须采用加密装置。绝密级公文不得利用计算机、传真机传输。

第六章 公文立卷销毁
第四十三条 公文办理完毕后，应根据《中华人民共和国档案法》和有关规定，及时将公文定稿、正本和有关材料整理立卷。电报随同文件一起立卷。
第四十四条 公文立卷应以本机关形成的公文为重点。公文归档，应根据其相互联系、保存价值分类整理立卷，保证档案的齐全、完整，能正确反映本机关的主要情况，以便于保管和利用。
第四十五条 联合办理的公文，原则由主办单位立卷，其他单位保存复印件。
整理完备的案卷，应当确定保管期限，并按照有关规定，定期向档案部门移交，个人不得保存应当存档的公文。
第四十六条 公文复制件作为正式文件使用时，应当加盖复制机关证明章，视同正式文件妥善保管。
第四十七条 没有归档和存查价值的公文，经过鉴别和主管领导人批准，可以定期销毁。销毁秘密公文，应当进行登记，有2人监督，保证不丢失、不漏销。
上级政府机关下发到下一级政府及部门的机、绝密文件，按发文机关的要求定期清退。

第七章 附 则
第四十八条 法规、规章方面的公文，依照有关行政法规处理。外事方面的公文处理办法，有关部门可按上级主管部门的要求，参照本《实施细则》的规定执行。
第四十九条 本《实施细则》自1994年5月1日起施行。过去下发的有关行政机关公文处理规定，凡与本《实施细则》不一致的，以本《实施细则》为准。
第五十条 本《实施细则》由山东省人民政府办公厅负责解释。



1994年4月13日
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制定法、成文法概念比较研究

作者：宋飞


在理论界，关于制定法、成文法两个法学概念的关系问题，存在着两种不同的观点。
一种观点认为，成文法就是制定法。持这种观点的人通常将其与习惯法、判例法、不成文法这几个相关概念放在一起讨论。持这一观点的学者从历史角度考证，认为古代罗马法学家已提出了成文法和不成文法（或习惯法）之分。成文法的渊源大体有五类：即具有立法权的会议制定的法律、元老院决议、皇帝敕令、高级长官的告示和法学家的解答。罗马最早的成文法是公元前450年制定的《十二铜表法》。至于不成文法，它是指没有文书记载的法律，即习惯法。在罗马法中已有“不成文法” 的概念。现在我们将法分为成文法和不成文法，是按照法的创制方式和表现形式的不同划分的。成文法就是指国家机关制定和公布的、以比较系统的法律条文形式出现的法，即制定法。不成文法就是指由国家认可的、不具有规范的条文形式的法。它大体上可以分为习惯法、判例法、法理三种。
另一种观点认为，成文法不可与制定法相混同。持这种观点的人认为，成文法是指以文字形式表述并于生效前公布的法律。制定法是由国家享有立法权的机关依照法定程序制定和公布的法律。制定法是成文法的一种而非全部，凡以文字加以表现并进行公布，因而符合成文法既约束执法者又约束守法者的双重约束性的行为规范，皆为成文法。判例法也算是成文法。判例法是以文字记载的，一经公布，它也是成文法，因为它符合由执法者与守法者所共知的法律这一成文法的基本特征。
笔者认为，后一种观点具有一定参考价值。成文法与制定法这两个概念，长期以来一直为人们混淆，束缚着大家的思想，使我们的法学理论无法有所突破。“成文法不可与制定法相混同”，这种提法开拓了人们的思维，提供了一个富有启发性的思考空间。制定法与成文法混同，无法保障执法者（这里可以指公检法司的人员）在人民的监督下司法，助长了司法者的任性和专横，不利于保障人民权利的安全，体现的只是执法者单方的意志，只对守法者产生约束。区分成文法与制定法这两个概念，并赋予成文法以新的含义，提出“制定法只是成文法的一种，判例法也算是成文法”，这体现的是一种以法治战胜人治的精神、一种人民民主的意志，它适应了不断变化的市场经济体制，并有利于完善我国现阶段的法制建设，弥补我国立法的不足，改善执法时缺乏充分的法律依据的尴尬局面。

参考文献：
1．《法理学》 葛洪义主编 中国政法大学出版社1999年1月第一版
2．《法理学》 沈宗灵 张文显主编 高等教育出版社1994年7月第一版
3．《法学基础理论》 卢云 王天木主编 中国政法大学出版社1999年4月修订第一版
4．《法理学》 沈宗灵主编 北京大学出版社2001年7月重排本
5．《民法学》 彭万林主编 中国政法大学出版社1999年修订第一版

作者简介：宋飞,1980年12月11日生,华中科技大学毕业,现在湖北黄冈市黄州区政府法制办工作.曾在法律图书馆网发表论文《人治与法治的较量-兼论德治》、《从一案看劳动教养制度的存废》、《试论国有资产流失与法律规制》、《周??与》、《盖尤斯与》；译作《中国传统哲学与争端解决》、《美国诉微软案》、《屠宰场案的负面影响》。