法院执行难问题解析

楼杰科


“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。”这是依法治国国策的简练概括，也是我们国家在法制建设中所一贯遵循的既定方针。从立法的角度而言，就是“有法可依”，也就是说必须有一个健全的法律制度，它能囊括现实社会的诸多问题，明确的规定出调整的方法，更重要的是能实际应用法律来调整社会关系。“有法必依，执法必严，违法必究”是从司法和执法的角度而言的，有一个健全的法律制度并不是最终目的，重要的是能够切实的贯彻实施。法律必须被遵守，必须被执行，违法者必定受到法律的制裁。
所以，建设法治国家必定不可偏废司法，相反，司法是十分重要的。因为它直接关涉到国家、社会、个人的利益。从根本上讲，是司法在调整着整个社会的法律关系。而司法最主要的主体是法院，法院的司法是司法制度的核心。法院司法的最后阶段是执行（当然这不是必经阶段），只有把好这道关卡司法才算完成。但它的现实状况就如一句古诗“蜀道难，难以上青天。”那么，执行到底有多难，为什么会那么难以及如何解决这个难题呢？下面就是笔者的一些浅薄之见。

1、从数字看执行难：
杭州市某一行政区的基层法院每年受理的各类案件大约是4000件左右，其中大约有1000件左右的案子会申请执行，大约占25%。而在这25%的执行案子中大约有85%可以实际执行。也就是说大约有675件申请执行的案子可以执行。这包括职权终结和中止的案子。而在所有可执行的案子中又有50%——60%的案子能够按照法律文书所确定的义务完全履行。这样一折算，实际可以保障申请人合法利益的也只有375——405件案子。从申请执行的1000件案子到实际完全履行的375——405件，这一变化已经很清楚的说明了执行是不容易的。
2、从执行方式看执行难：
案件审理完毕，那些支持原告诉讼请求的裁判，必须依法履行，其中有自行履行，和解履行和申请执行的。申请执行是指被告在裁判确定的时间内未依法履行裁判所确定的义务，也未与原告达成和解的情况下，原告依法在一定的时效内向原受理案件的法院提出申请，要求法院保护其合法的请求。法院的执行不是一帆风顺的，常常遇到麻烦。为了保障执行能够继续进行法院就不得不采取一些强制措施，如拘留、查封、扣押、冻结财产，强制拆迁等，这在执行中是经常使用的方法。因为一般情况下，被执行人是不会主动履行的，只有在强制措施面前，他们才会软下来，履行或部分履行。因此在很多执行案子中都会使用强制措施。
3、从执行所受的干预看执行难：
执行多少带点危险，执行人员会遇到许多危及人身安全的情况。暴力抗法是其中之一，虽然不多，但也时有发生。有些被执行人由于不愿履行义务，特别当执行人员要对他（她）采取强制措施时，他（她）更以暴力反抗。殴打执法人员，煽动围观群众围攻执行员。像辱骂或逃跑已经是最低程度的表现了。暴力抗法在农村就比较容易且较多的发生，而城市里相对少。行政干预也影响着执行，阻碍着执行的顺利进行。虽然行政干预不是经常发生，并且一般局限于涉及国有企业经济纠纷的案件，但是这样做的后果是损害了司法独立，给执行人员的执行造成相当大的困难。行政干预一般不顾及当事人的合法利益，而只顾问题简单的解决，实际是留下了后患，使问题越积越大。异地执行对执行人员来说是不太情愿的，因为他们有可能面对更大的困难：地方保护主义的干预。地方保护主义有可能酿成更大的暴力抗法，或者行政干预。有的虽然只是采取不合作的方式，如拘留、冻结、查封财产时，协助单位采取不合作，告之被执行人，拖延时间等等，但这些都会妨碍执行工作的顺利展开。结果有可能是案件无法执行或执行不完全。
4、从执行员看执行难：
事情是人所为的，执行案子需要由执行员来执行。执行员的个人素质就影响着案件执行成功的机率。一个人品质的好坏决定着人的一生，品质高的执行员办事大公无私，不畏权贵，以人们的利益为重，因此他（她）会想尽办法做好自己的工作，做到公平，公正。同时一个办案讲究方法，有较强职业素质执行员的更容易完成任务。而相反的是那些懒散的执行员，只为求的一份工资，过一天算一天。他们并不顾及公民的合法权益，在他们手上的案子一般是无法完成的。更可恶的，是某些人可能徇私枉法，出现司法腐败。可气的是，我国的法律制度并不健全，尤其是在约束司法人员方面的制度，尤其薄弱，使他们有机可趁。常常在权限范围内做些损害当事人的利益。尤其是在有人说情的情况下，更是如此。因此，执行也只流于形式而已。
5、从案件类型看执行难：
执行庭一般受理民事执行案件、经济执行案件、某些行政执行案件以及刑事附带民事的执行案件。民事的如扶养费或抚养费的给付，经济的如银行借款的偿还，行政的如拆迁，刑事附带民事的如人身赔偿等。在诸如这些案件中不是所有的案件执行都困难，不是说所有案子的执行难度都是一样的。显然，案子的执行是有难有易的，难是有不同层次的，易也一样。那些强制拆迁和给付抚养费、扶养费大案子较容易。很明显，干预多的案子，执行一般是相当困难的。涉及到给付数额较大的案子，执行也很困难，因为一般被执行人都无法履行，而不是不想履行。这样的案子一般只能终结或中止。一般而言，由易如难的顺序是民事、刑事附带民事、经济、行政。当然这也不是绝对的，依不同的情况是有所不同的。
以上初步说明了法院执行难的具体表现，究其原因，大致有以下几点：
1、执行难突出的表现是各种因素的干预。如前指出的暴力抗法、行政干预以及地方保护主义。暴力抗法是最直接的，其中的原因是多方面的。如有的是被执行人因素造成，出于无知、好胜、不服、气愤等等，有的是由于执行员的态度不好引起不必要的纷争，有的是法律文书的客观性和公正性本身存有问题。关于行政干预，一般发生在重大经济纠纷中，并且纠纷双方大多是国有企业。领导干部往往借着“三个有利于”直接用行政命令来处理问题。而地方保护主义则利用狭隘的地方观念处处设置障碍，制造麻烦。这三方面是执行难的主要原因。
2、 法律制度的不健全。中国几十年的法制建设可说成绩显著，硕果累累，已经初步的建立了法律体系。宪法、刑法、民法、刑事诉讼法、民事诉讼法以及各个行政法律、法规、地方性法规制定了不少，这是与当初的法盲国家相比。但这与发达国家的法律制度以及跟法治国理想相差甚远。并且即使已经制定的诸多法律中也存在许多问题。我们仅仅将法律看作为一种实用性工具，并且中国现阶段的问题需要拿出办法解决，因此立法往往注重实用性，而问题的解决不是一个“实用”就能足够的。法律的基本理念在我国的法律制度以及相关制度中的体现还很差。
3、 法治意识的淡薄。依法治国已经高唱了好多年，但政府的，民众的法治观念并不强。相反，政府处理问题依旧是老的行政模式，司法并没有独立，往往受到行政权的干涉，支配。只是这种干涉、支配有所收敛罢了。而民众对法治，尤其是对法律的了解又少的可怜。并且在固有的息事宁人的观念下，不敢对错误的法律以及司法行为提出疑义，即使提出也用不恰当的方法，前面提到的暴力抗法就是其中之一。可喜的是，这种状况正在慢慢改变。
4、 法官选拔制度的落后。前面提到执行员的个人素质是十分重要的，那么如何选拔执行员也就很重要了。首先执行员的道德素质应该是“良”的。没有这一基本条件何谈公正。其次执行员的专业素质应该是“优”的。没有这一前提何谈准确。而这两方面却做的最差。法官的专业素质低这是众所周知的，一个基层法院有几个本科生已经是不错了。大多是些退伍军人，甚至于文盲都可以做法院院长。而现在很多的法律专业的本科生却无法进法院。
5、说情风很甚。生活在这个大千世界，并不是容易的。尤其在中国这个有古老“人情风俗”的国家，碍于面子，有很多事，人们都无法回避。因为有朝一日，自己也有可能要人家帮忙，或者趁机捞点好处也未偿不可。法官吃的是皇粮，反正不会有所损失。有些法官就会在权限范围内谋私，更有甚者枉法。
6、审判和执行脱节。审判和执行都是诉讼程序的一部分，所以它们应该保持一致。而事实上在一些情况下，很多的裁判本身就无法执行。因此使裁判只在形式上有意义而失去了实际性。这样的结果更使当事人无法接受，从而加大了执行的难度。
经过对以上原因的分析，笔者提出下面一些设想：
1、建立健全的法律制度。依法治国当然应该有法可依。就执行而言，首先应该有完备的执行程序，如从申请执行、受理到执行完毕都必须有一定的手续，而这些手续都应该有据可查。什么样的案子可以受理，以及一般的执行方式都应该有明确的规定。同时一般的实体法应该平衡效率和公平。不能只注重法律的实用性。
2、司法必须独立。一个法治国家必然是一个司法独立的国家。司法不受任何个人、集体、特别是行政部门的干预。尤其我们国家现在倡导“依法治国”更应把司法放在一个独立的位置，否则“依法治国”就是一句空话。而现在我们所谓的行政干预就是因为行政权力过于集中。并且在经济上法院受制于行政部门。
3、加大宣传力度，教育民众。“依法治国”一方面是国家严格的执行法律，另一方面，也是更重要的，是广大的民众能够自觉的守法。这就需要广大的人民群众知法、懂法。就现今中国的状况而言，老百姓的文化程度相对较差，这在很大程度上妨碍了法律的实施。大多数的纠纷其实是由于当事人法律知识的缺乏造成的。因此，国家应该在提高民众的文化素质的同时，加大法制宣传的力度。
4、改革法官的选拔制度。现行的法官选拔制度严重的束缚了一大批有较高素质的法律专业人士，却造就了一些非法律人士的法律化。这些执法者把学法和执法同步进行。且法官考试制度只是一种形式，没有多大的实际意义。而我国的律师考试制度相对就好。所以可以参照律师考试制度，在全国范围内公开选拔。通过考试的，依就近原则和择优原则录取。
5、司法监督应该得到加强。司法腐败也是执行难的一大原因，要改变执行难的现状就应该杜绝司法腐败。司法监督是对付司法腐败的最好办法。在制度上，应该有一套执行员的职业操守守则。在职权上，应该有相应的权力机关牵制，如人大监督。在舆论上，有媒体以及群众监督。而对于那些举报的，重要的是把处理情况反馈举报人，这样有助于更好的实施舆论监督。
无论在司法领域还是在学术界，大多忽视执行的作用。但是执行又具有那么客观的重要性，使我们不应该忽视它。要求和现实的反差让我们更加的认识到应该加大执行阶段的理论研究以及实践操作经验的总结。


浙江省绍兴市人民政府


绍兴市区公共租赁住房管理办法（试行）

市政府令〔2010〕98号


　　《绍兴市区公共租赁住房管理办法（试行）》已经市人民政府第64次常务会议审议通过，现予发布，自发布之日起试行。
　　
　　
　　
　　
　　 　 市 长
　　
　　 　 　二○一○年十月二十九日
　　
　　
　　
绍兴市区公共租赁住房管理办法（试行）
　　
第一章 总 则

　　第一条 为完善我市多层次住房保障体系，多渠道解决中等偏下收入家庭住房困难，根据住房和城乡建设部等部门《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》和《浙江省人民政府办公厅转发省建设厅等部门关于加快发展公共租赁住房实施意见的通知》规定，结合我市实际，制定本办法。
　　第二条 绍兴市区范围内公共租赁住房的规划、建设、准入、配租、退出、维修和监督管理等活动，适用本办法。
　　第三条 本办法所称公共租赁住房，是指由政府主导投资、建设或由政府按照合理标准筹集，由政府统一管理，限定建设、装饰标准和租金水平,主要面向符合条件的城市中等偏下收入住房困难家庭和新就业但不具备买房条件的职工出租的政策性住房。
　　第四条 公共租赁住房建设管理应当坚持“政府主导、社会参与，公开公平、规范管理”的工作原则，并纳入本市保障性住房建设规划。　
　　第五条 市建设部门为公共租赁住房管理工作的行政主管部门，具体工作由市住房保障机构组织实施和管理。
越城区政府以及市发改、公安、监察、民政、财政、劳动保障、国土、规划、卫生、审计、税务、人行、银监、总工会等相关部门应各司其职，协同做好公共租赁住房的管理工作。
　　
第二章 资金筹集与使用

　　第六条 公共租赁住房保障资金来源主要包括：
　　（一）通过投融资等方式筹集的资金；
　　（二）经政府批准可用于公共租赁住房建设的廉租住房保障资金（仅供公共租赁住房建设使用）；
　　（三）出租公共租赁住房及配套设施回收的资金；
　　（四）符合条件的企业通过发行中长期债券等方式筹集的专项用于公共租赁住房建设和运营的资金；
　　（五）社会捐赠用于公共租赁住房的资金。
　　第七条 公共租赁住房的租金收入缴入市本级国库，实行“收支两条线”管理，专项用于公共租赁住房的建设贷款、管理、维修资金、空置期的物业管理费用和投资补助，不足部分由公共租赁住房保障资金列支。
　　
第三章 房源筹集
　　
　　第八条 公共租赁住房房源筹集渠道主要包括：
　　（一）政府直接投资新建、改建和收购的；
　　（二）政府在经济适用住房和“城中村”改造等项目中配建的；
　　（三）经济适用住房、廉租住房、人才公寓等按有关规定调剂转换的；
　　（四）开发区和工业园区内用工单位等各类投资主体建设的；
　　（五）社会捐赠及其他渠道筹集的。
　　第九条 根据住房保障规划，公共租赁住房建设用地纳入市区土地利用年度计划和住房保障规划年度实施计划，在申报年度用地指标时单独列出，保证供应。
　　第十条 公共租赁住房要科学规划、合理布局，尽可能安排在交通便利、公共设施较为齐全的区域，并完善小区内外市政配套设施建设。
　　新建公共租赁住房应当以满足基本居住需求为原则，符合安全卫生标准和节能环保简装饰的要求，确保工程质量。
　　第十一条 在经济适用住房和“城中村”改造等项目建设中配建公共租赁住房的，项目建设单位和有关部门应当落实相关配建职责。公共租赁住房建设涉及的行政事业性收费和政府性基金按照经济适用住房的相关政策执行，对政府管理的经营服务性收费按最低收费标准收取。
　　第十二条 社会捐赠住房作为公共租赁住房的，按照国家规定的有关税收优惠政策执行。
　　第十三条 新建公共租赁住房可以是成套住房，也可以是非成套住房。成套建设的公共租赁住房，单套建筑面积严格控制在60平方米以下，其中30至40平方米的控制在新建房源的50%左右，高层住宅可在单套控制面积基础上放宽10平方米。非新建方式筹集的公共租赁住房，要坚持小型、适用、满足基本住房需求的原则。
　　第十四条 公共租赁住房工程项目的竣工验收和质量保修，按照国家有关规定执行。
　　
第四章 申请和审核

　　第十五条 具备下列条件之一的中等偏下收入住房困难家庭，可以申请公共租赁住房：
　　（一）符合经济适用住房申请条件的；
　　（二）符合廉租住房货币补贴保障条件的；
　　（三）具有市区非农常住居民户口满3年且家庭人均年收入低于上年度市区人均可支配收入80%以下的新就业无房人员以及因家庭成员患重大疾病转让申请家庭名下房产，申请之日前超过5年的现无房户；
　　（四）在绍兴市区已办理《浙江省居住证》且实际工作满3年的无房外来务工人员。
　　申请人与共同申请人之间应有法定的赡养、抚养或者扶养关系。申请人已婚的，其配偶以及未成年子女应当作为共同申请人。因投靠子女取得本市户籍的居民，作为共同申请人。
　　每个申请家庭原则上以户主作为申请人，其他家庭成员作为共同申请人。
　　第十六条 具有下列情形之一的，不得申请公共租赁住房：
　　（一）已享受廉租住房实物配租的；
　　（二）已享受经济适用住房政策的；
　　（三）已领取公有住房拆迁安置补偿金未退还的；
　　（四）政策规定不得申请的其他情况。
　　第十七条 申请公共租赁住房的家庭，由申请人向其户籍所在地的街道办事处提出书面申请，并提交下列材料：
　　（一）申请表；
　　（二）家庭成员身份证件、户口簿；
　　（三）家庭成员收入证明；
　　（四）房屋所有权证或直管公房租赁合同及其他能够证明申请家庭住房情况的材料；
　　（五）新就业无房人员需提供与所在单位签订的用工合同、社会保险缴纳证明；
　　（六）外来务工人员需提供与所在单位签订的用工合同和当地公安部门颁发的《浙江省居住证》；
　　（七） 因病转让名下房产的，需提供经卫生部门核实的由市区三级甲等医院或市区三级以上专科医院出具的重大疾病证明；
　　（八）其他需要提供的材料。
　　申请人及有关单位、组织或者个人提供的资料应真实合法有效。
　　第十八条 街道办事处收到申请人申请材料后，应当对其提供的家庭人口、住房状况和收入状况证明等材料进行初审，提出初审意见。初审不符合的，应及时告知申请人；初审符合的，应在其户口所在地社区和实际居住地社区分别进行公示，公示期限为7天。
　　第十九条 街道办事处应将初审合格人员的申请材料报住房保障机构。市住房保障机构收到材料后，应对送审材料进行复核，并充分利用房产登记信息系统，对其房产情况进行核查，必要时可采用入户调查、邻里访问以及信函索证等方式对其住房情况进行走访核查，并提出审核意见。对不符合条件的，应书面告知申请人；符合条件的，应当将申请材料、审核意见一并报送市民政部门。
　　第二十条 市民政部门收到材料后，应当对申请家庭的收入情况进行核定，并将核定结果返回市住房保障机构，由市住房保障机构将核定结果通过新闻媒体公示，公示期限为15天。公示无异议或者异议不成立的，获取租赁资格；不符合条件的书面通知申请人并说明理由。

第五章 配 租

　　第二十一条 公共租赁住房的配租实行轮候制度。
　　对符合申请条件的住房困难家庭，由市住房保障机构根据市区当年的配租方案，通过抽签或摇号等方式确定入围申请人及其选房顺序。对连续两次摇号未中的申请人，经审核仍符合申请条件的，在下一轮中直接确定其为配租对象。申请人按照选房顺序选定住房后，应当在规定时间内与市住房保障机构签订书面住房租赁合同，并办理入住手续。
　　第二十二条 公共租赁住房的户型与申请家庭的人口相对应，3人以下户配租一居室户型，3人（含）以上户配租二居室户型。
　　第二十三条 公共租赁住房租赁合同应当明确住房的用途和使用要求，租金、物业管理费、水电费等相关费用的标准和支付方式，租赁期限、退出要求和违约责任等。
　　第二十四条 公共租赁住房承租人及其家庭成员应按照合同约定合理使用住房，只能自住，不得出借、转租、闲置或从事其他经营活动。
　　第二十五条 公共租赁住房租金采用政府定价。租金标准应综合考虑建设、营运成本，申请对象支付能力及相应区域市场租赁价格水平等因素，经政府价格主管部门批准后执行，按年度实行动态调整，并定期向社会公布。
　　第二十六条 除不可抗力等原因外，符合公共租赁住房申请条件的申请对象发生以下情况之一的，视同放弃本次租赁资格，本年度内不得再次申请：
　　（一）未在规定的时间、地点参加选房的；
　　（二）参加选房但拒绝选定住房的；
　　（三）已选房但拒绝在规定时间内签订租赁合同的；
　　（四）其他放弃租赁资格的情况。

第六章 租后管理

　　第二十七条 公共租赁住房初次租赁合同期一般为3至5年。租赁合同期内，承租家庭因收入、人口、住房等情况发生变化而不再符合公共租赁住房保障条件的，应及时向市住房保障机构报告并退出。
　　第二十八条 承租人必须按时足额缴纳租金及水、电、气、物业管理等必要的费用。对承租人拖欠租金和其他费用的，市住房保障机构可以通报其所在单位，从其工资收入中直接划扣。
　　第二十九条 公共租赁住房实行续租审核制度。
　　初次租赁合同期满后，承租人续租的须重新申请，并由市民政部门和市住房保障机构分别对其家庭收入、人口及住房情况进行重新审核。符合续租条件的，须与市住房保障机构签订续租合同，续租合同期一般不超过2年。
　　第三十条 承租人申请，并经市住房保障机构审核后符合廉租住房保障条件的，允许变更，按照《绍兴市区廉租住房保障办法》的规定列为廉租住房保障对象。
　　租赁期满后经审核不符合公共租赁住房保障条件的，应当退出。退出确有困难的，经市住房保障机构同意，可以申请最长不超过6个月的延长租住期。延长期内，按同区域同类住房市场价格收取租金。
　　第三十一条 新建公共租赁住房按照经济、环保的原则进行简装修。承租家庭不得擅自对住房进行再次装修、改变原有使用功能及内部结构。
　　承租人基于对房屋的合理利用所形成的附属物归产权人所有，退租时不予补偿。
　　第三十二条 公共租赁住房列入拆迁范围的，拆迁人应当书面告知市住房保障机构。拆迁人应当与市住房保障机构签订拆迁补偿安置协议。租住该公共租赁住房且符合公共租赁住房保障条件的家庭，由市住房保障机构另行安置。
　　拆迁人应当提供与原住房面积和市场价值相当的住房，用于和被拆迁公共租赁住房实行产权调换，双方应当按拆迁管理的有关规定结算产权调换的差价。在产权调换中，需支付的差价从公共租赁住房保障资金中列支，收入的差价纳入公共租赁住房保障资金。
　　产权调换后取得的住房仍作为公共租赁住房房源。
　　第三十三条 公共租赁住房的日常管理、修缮维护、设施设备维修更新由市住房保障机构负责，所需资金从公共租赁住房保障资金中列支。
　　第三十四条 市民政部门和市住房保障机构应当建立健全公共租赁住房档案管理制度，完善档案的收集、管理及利用等工作，保证档案数据的完整、准确，并根据申请家庭享受住房保障变动情况，及时变更住房档案，实现公共租赁住房档案的动态管理。
　　
第七章 罚 则

　　第三十五条 公共租赁住房承租人有下列行为之一的，解除租赁合同，收回其承租的公共租赁住房：
　　（一）采用虚报隐瞒户籍、家庭人口、收入、资产以及住房等欺骗方式取得公共租赁住房的；
　　（二）租赁期间已不符合公共租赁住房申请条件的；
　　（三）根据租赁合同的约定或者法律规定应当收回公共租赁住房的。
　　有前款第（一）项行为的，由市住房保障机构责令其按同区域同类住房的市场租金补交房租，并载入诚信记录，5年内不得申请公共租赁住房。
　　第三十六条 承租人在延长期届满后不退出承租住房的，按同区域同类住房的市场租金的1.5倍计收其超期居住的租金，并载入诚信记录。承租人在超期居住期间及超期居住退房后3年内均不得申请公共租赁住房。
　　第三十七条 市住房保障机构或者其他有关行政管理部门的工作人员违反本办法规定，玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊、索贿受贿或者侵害公共租赁住房申请人、承租人合法权益的，由其所在单位或者上级主管部门给予处分；构成犯罪的，依法追究其刑事责任。其他单位和个人弄虚作假，为公共租赁住房申请人提供虚假证明的，依法追究相关单位和个人的责任。
　　
第八章 附 则
　　
　　第三十八条 本办法自发布之日起试行。