陕西省西安市人民政府


西安市人民政府关于修改《西安市城市建设综合开发项目管理暂行办法》的决定

（2004年6月4日西安市人民政府第51次常务会议审议通过　2004年8月15日西安市人民政府令第37号公布　自公布之日起施行）


第一章　 总 则
　　 第一条　为了加强本市城市建设综合开发项目的管理，保证城市总体规划的实施，促进城市建设顺利进行，根据《中华人民共和国城市房地产管理法》及国家有关法律、法规规定，结合本市实际，制定本办法。
　　 第二条　在本市城市规划区国有土地范围内从事城市建设综合开发和实施综合开发项目管理，应遵守本办法。
　　 第三条　本办法所称的城市建设综合开发项目(以下简称开发项目)系指在依法取得国有土地使用权的土地上进行基础设施、房屋开发的建设项目。
　　 第四条　西安市城乡建设委员会是本市城市建设综合开发项目的主管部门。西安市城市建设综合开发管理办公室、西安市外资开发经营房地产管理办公室(以下统称市开发办)具体负责本市城市建设综合开发项目管理工作。
　　
第二章　 开发项目的确定
　　 第五条　开发项目应根据城市经济发展计划和城市总体规划，结合旧城改造和新区开发，按照经济效益、环境效益和社会效益相统一原则确定。
　　 第六条　综合开发用地的总体规划和年度建设用地计划，由市建委会同市计划、土地、规划、房地产等行政管理部门共同拟定，由市开发办报市人民政府批准后实施。
　　 第七条　开发项目由市开发办负责会同市计划、土地、规划等有关行政管理部门按照“联合办公、集中审批、分部门办理”的工作原则确定，重要项目须报市人民政府审定。
　　 第八条　开发项目土地使用权出让前，由市开发办负责组织有关部门对项目的规划设计、开发期限、基础设施和配套建筑的建设、拆迁补偿安置等提出要求，并出具《房地产开发项目建设条件意见书》。
　　《房地产开发项目建设条件意见书》应包括下列内容：
　　(一)项目性质、规模和开发期限；
　　(二)规划控制指标及规划设计要求；
　　(三)基础设施和公共服务配套建筑的建设要求；
　　(四)基础设施和公益设施建成后的产权界定；
　　(五)项目拆迁补偿安置要求；
　　(六)项目经营方式等。
　　《房地产开发项目建设条件意见书》的内容作为土地使用权出让合同的必备条款。
　　 第九条　项目开发单位的确定，应采取招标、拍卖或协议方式进行，以招标为主。
　　 第十条　项目开发单位应在与土地出让行政管理部门签订土地使用权出让合同后15日之内，到市开发办备案。
　　 第十一条　开发项目确定后，市开发办应督促开发单位严格按照项目详细规划的要求实施，依法保护开发项目所涉及的各方当事人的利益，并应做好开发项目实施过程中的监督、协调管理工作。
　　
第三章　 开发项目的实施
　　 第十二条　项目开发实行承包责任目标管理制度，项目开发单位在领取项目批复文件、《房地产开发项目手册》的同时，应与市开发办签订项目承包责任书。
　　项目承包责任书包括以下主要内容：
　　(一)项目名称；
　　(二)项目实施单位；
　　(三)项目占地面积、规划建筑面积、总投资；
　　(四)项目建设的资金证明、开户银行、资金账号；
　　(五)项目实施的规划要求及配套建设要求；
　　(六)项目质量保证的要求；
　　(七)项目开工期限、建设期限；
　　(八)项目竣工验收的要求；
　　(九)项目物业管理要求。
　　 第十三条　开发项目的开发单位应严格按项目承包责任书的规定实施开发建设。
　　 第十四条　开发单位应当按照有关规定选择具有相应资质等级的单位承担勘察、规划、设计和施工任务。
　　 第十五条　开发单位必须按照批准的修建性详细规划的要求，进行项目及其配套设施建设。
　　 第十六条　因不可抗力或政府、政府有关部门的行为，或者动工开发必须的前期工作造成动工开发迟延的，开发单位应及时向市开发办申请延期，但延期最长不得超过6个月。
　　 第十七条　开发项目有下列情形之一的，由市开发办视其情况予以处理：
　　(一)因国家重点建设或其它特殊需要，项目用地改变用途的，撤销该项目。
　　(二)项目已经动工，但因资金短缺，不能继续建设的，收回项目，调整给其他单位开发。
　　(三)未按承包责任书规定时间开工或超过本办法第十六条规定的延期时限实施动迁的，以及拆迁虽已完毕，但超过一年仍未开工建设的，取消开发单位对该项目的开发资格。
　　 第十八条　开发单位的项目取消后，其项目的土地使用权随之取消，并应按规定办理有关手续。
　　
第四章　 开发项目的管理
　　 第十九条　市开发办应对开发项目实施的全过程进行跟踪监督和指导。
　　 第二十条　开发单位应将开发项目实施阶段的主要事项和有关行政管理部门对开发单位经营活动的审查、批准、处理意见记录在《房地产开发项目手册》中。
　　开发单位应每半年和按项目各实施阶段将《房地产开发项目手册》送市开发办核验。
　　 第二十一条　开发单位必须按季度向市开发办报送有关统计报表。
　　 第二十二条　符合下列条件的开发项目，可以进行转让。
　　(一)按照国有土地出让合同，已经支付了全部土地使用权出让金，并取得了土地使用权证书；
　　(二)按照国有土地出让合同的约定已进行投资开发，属房屋建设工程的，须完成开发投资总额的25%以上；属于成片开发土地的，须形成工业用地或其他建设用地条件。
　　开发项目转让时，土地使用权也随之转让。
　　 第二十三条　用于居民拆迁安置的建设用地，不得转让。
　　 第二十四条　转让开发项目按下列执行：
　　(一)转让开发项目前，转让方和受让方必须签订书面转让合同，合同不得违反国家有关法律、法规和市人民政府有关规定；
　　(二)转让方持项目转让合同和有关资料报市开发办批准；
　　(三)受让方应在项目转让批准之日起30日内持项目开发批准文件到土地使用权转让行政管理部门办理土地使用权变更登记；
　　(四)受让方持土地使用权变更证件与市开发办签订项目承包责任书。原项目承包责任书自行失效。
　　 第二十五条　在项目的开发过程中，开发单位因资金等原因确需与其他开发单位联合实施的，参加联合开发的单位应符合国家有关房地产开发企业资质管理的规定。
　　禁止私下联合开发。
　　 第二十六条　基本建设项目转为开发项目的，应报市开发办批准，并按开发项目的要求补办有关手续。未经批准，基本建设项目不得转为开发项目。
　　 第二十七条　开发项目竣工后，开发单位应组织验收，未经验收或者验收不合格的，不准交付使用。
　　综合验收应包括以下内容：
　　(一)规划要求是否落实；
　　(二)配套建设的基础设施和公共服务设施是否建设完毕；
　　(三)单项工程质量验收手续是否完备；
　　(四)拆迁补偿安置方案是否落实；
　　(五)物业管理是否落实；
　　(六)其他。
　　
第五章　 法律责任
　　 第二十八条　违反本办法由市建设委员会按下列规定处罚：
　　(一)违反本办法第二十条规定，不如实填写或者不按规定时间交验《房地产开发项目手册》的，处以1000元以上10000元以下的罚款；
　　(二)违反本办法第二十二条规定，转让开发项目的，收回项目，并视情节轻重给予降低资质等级或吊销资质证书的处罚；
　　(三)违反本办法第二十三条规定的，责令改正，处以10000元以下的罚款，并可取消开发资格；
　　(四)违反本办法第二十四条规定的，责令限期改正，处以2000元以上10000元以下的罚款；
　　(五)违反第二十五条规定，未经批准擅自联合开发的，处以2000元以上10000元以下的罚款，并可给予降低资质等级处罚；
　　(六)违反本办法第二十六条规定，未经批准擅自将基建项目转为开发项目的，责令限期补办项目开发手续，逾期不补办手续的，取消开发单位的开发资格；
　　(七)违反本办法第二十七条规定，未经验收而交付使用或者验收不合格而交付使用的，责令限期改正，并可给予降低资质等级处罚。
　　 第二十九条　本办法发布施行后，国家法律、法规有新规定的，从其规定。
　　 第三十条　依照本办法所处罚款全额上缴市财政，并应使用财政部门统一印制的罚没票据。
　　 第三十一条　当事人对行政处罚决定不服的，可以根据行政复议法和行政诉讼法的规定提起行政复议或行政诉讼。逾期不申请行政复议、不起诉，又不履行处罚决定的，作出处罚决定的行政机关可以依法向人民法院申请强制执行。
　　 第三十二条　开发项目的管理人员玩忽职守、滥用职权、行贿受贿、构成犯罪的，由司法部门依法追究刑事责任；不构成犯罪的，由所在单位或上级部门给予行政处分。
　　
第六章　 附则
　　 第三十三条　阎良区、临潼区、长安区及市辖县参照本办法执行。
　　 第三十四条　本办法自公布之日起施行。

抽象行政行为不宜实行首长负责制

黄玉清

　 我国行政机关实行首长负责制。抽象行政行为属于行政机关行为之一，当属首长负责的范围。

　 我国目前尚未制定行政程序法，理论界对抽象行政行为的程序存在较大争议。笔者认为，抽象行政行为不宜实行首长负责制：

　 一、抽象行政行为的特点决定了抽象行政行为不宜实行首长负责制。抽象行政行为是指行政机关针对未来发生的不特定事项设定权利、义务而制订普遍行为规则的行为，是具体行政行为的对称，也是行政主体做出具体行政行为的依据。从行为涉及的主体看，抽象行政行为涉及面广，凡符合其调整范围的相关人和事均受其约束，因而，其实施后果具有广泛性。正是鉴于上述特点，如果抽象行政行为不当，必然会对社会造成很大危害，而不像某一具体行政行为仅对个别人的权利、义务产生影响。从这个角度考虑，抽象行政行为的表决程序不宜实行首长负责制，而应实行集体表决制。

　 二、从立法成本和诉讼成本的角度考虑，抽象行政行为不宜实行首长负责制。行政法规和行政规章生效后对个人或组织具有普遍约束力和强制力。违法或不当的行政法规或行政规章会严重损害公民、法人和其他组织的合法权益。因此，应当加强对行政立法行为的监督，对违法或不适当的行政法规应当及时予以撤销或改变。我国也确实有一套行政立法监督体系，这体现在宪法、立法法、地方组织法和行政诉讼法等法律中的相关规定中。上述有关规定为全国人民代表大会常委会、国务院、地方人大、上级机关和人民法院等行政监督主体对违法或不当的行政法规和行政规章设定了撤销权、修改权或司法建议权。且不说上述监督体制完备程序如何、作用发挥程度如何，但有一点是可以肯定的，即以上监督都是事后监督，如果仅凭行政首长的个人意志决定行政法规或行政规章的命运，相对于人大立法的表决而言，行政法规规章违法或不当的可能性必然会高于人大立法，由此必然会加大立法成本和诉讼成本。行政机关发布命令和决议等其他抽象行政行为亦是如此。因而，从经济行政的角度考虑，首长负责制不适合于抽象行政行为。

　 三、从弘扬民主、抵制长官意志的角度考虑，抽象行政行为不宜实行首长负责制。行政立法有一个很大的特点就是规范性文件的制定过程整个都在行政系统内部来完成，因为实行的是首长负责制，文件通过及签署与否的决定权在行政首长。另外，我国的行政追偿制度只对在具体行政行为过程中有故意或重大过失的行政机关工作人员追究赔偿责任，但对抽象行政行为却没有相关规定，这在一定程度上也会助长行政首长对职权的滥用和长官意志的滋生，而不利于民主化的进程。

　 此外，从我国的司法实践来看，抽象行政行为也不宜实行首长负责制。目前行政系统内许多规范性文件相互之间在某些具体规定上存在冲突已是一个不争的事实，这也是我国立法体制中亟待解决的问题。从一定角度讲，上述问题的产生与行政首长负责制不无关系。行业保护、地方保护在一定意义上也都是行政首长长官意志的反映。

　 已于今年7月1日生效的立法法第七十五条规定：“部门规章应当经部务会议或者委员会会议决定”。这实际上在立法上明确了对抽象行政行为首长负责制的限制。为了促进行政决策的科学化、民主化，应当逐步缩小抽象行政行为首长负责制的适用范围。