新民诉法带来的重大影响及司法应对

　　　　　　　　　　　　◇ 四川省高级人民法院副院长 李世成



新修改的民诉法即将于2013年1月1日起实施。从总体上看，此次修法集中体现了近年来民事审判方式和民事诉讼制度改革的成果，对进一步完善社会主义法律体系，进一步加强和改进民事审判和执行工作，进一步保障人民群众的合法权益意义重大。新民诉法的实施迫在眉睫，作为司法机关，我们应该尊重立法的选择，把握立法的精神，预先研判民诉法修改带来的重大影响，充分做好贯彻实施新民诉法的各项准备。

宏观而言，民诉法的修改主要带来如下几方面重大影响：

一是新制度的增加带来新问题的增加。此次民诉法的修改新设了公益诉讼、小额诉讼、第三人撤销之诉、行为保全、担保物权的实现、执行检察监督等多项重大诉讼制度。在这些新制度中，有一些是此前已经开始进行试点工作、积累了一定经验的制度，如小额诉讼、执行监督等；有一些是人民法院没有实践经验积累、理论支撑也比较薄弱的制度，如第三人撤销之诉、行为保全等。这些制度的增设无疑为解决司法实践中的某个或某类问题具有积极作用，然而正如我国学者苏力所言，即使一个总体上说来是有用、有益的制度也不是万能的，不存在只有好处没有缺点的制度。因此，无论这些制度是好是坏，与这些新制度相伴随的，都将是新问题的逐步显现。如何转化试点工作经验，将试点工作与民诉法修改的贯彻实施相结合？如何把握新制度的适用条件？新制度的实施可能遇到什么问题？如何处理新制度与既有制度间的交叉重合？如何既尊重司法实际又实现新制度的立法意图？这些都是新制度带来的新问题。

二是程序权利的保障带来实体权利的实现难度增加。程序正义总是与通过程序而达到的实体正义联系在一起考虑的，程序权利的保障正是为了实体权利的实现。为了更好地实现实体权利，新民诉法明显加强了对程序权利的保障，如第三人撤销之诉、申请举证期限延长、执行法律监督等等。然而，“迟来的正义非正义”，我们也要认识到程序权利的保障对实现实体权利的消极影响。例如，第三人撤销之诉虽然增加了第三人的救济程序，但撤销权的行使客观上会使已经生效裁判及调解书固定的实体权利义务关系处于不稳定状态；如果第三人滥用撤销权或者诉讼当事人串通第三人提起撤销之诉以拖延执行或者逃避生效裁判所确定的义务，还可能会导致很多法律关系长期无法固定，不利于社会秩序的稳定；即便人民法院能以恶意诉讼驳回其请求，也要延缓实体权利的实现时间。又如，申请举证期限延长的规定，人民法院对当事人申请延长举证期限的审查，限于是否存在期限内提供证据“确有困难”的情形，只要当事人在举证期限内提供证据确有困难，向人民法院申请延长举证期限的，人民法院就必须适当延长举证期限，是否导致诉讼迟延、妨碍诉讼效率，不再是或者不由得人民法院将其作为决定延长举证期限时的考量因素。

三是对民事司法的更高要求带来保障条件的更高需求。完备的司法保障是法院有效履行职责的前提，是司法公正得以实现的基础。新民诉法对民事司法提出了更高要求，这将大大增加人民法院的工作量，需要更好的保障条件做基础。大量新制度的贯彻实施、裁判文书说理的强化等修改，需要民事法官进一步提高业务素质；公众可以查阅生效裁判文书，特定情形下证人可以通过视听传输技术或者视听资料等方式作证等，需要人民法院加大对网络、科技法庭等高新技术设备的投入运用；二审开庭审理为常态，需要增加相应人员编制；特定情形下人民法院先行垫付证人出庭费用及误工损失等，需要相应财力作支撑。

四是立法的弹性规定带来民事司法负荷增加。对于争论较大尚难达成共识但又必须加以规定的问题，立法通常采用较为原则的规定方式，授权司法机关不断探索后，再从立法层面予以明确完善。这是立法技巧的体现，也是谨慎立法态度的体现，但与此同时客观上也带来了司法负荷的增加。例如，新民诉法从立法上确定了举证时限和证据失权制度，但立法并没有明确举证时限和证据失权的具体法律效果，而是授权人民法院根据当事人的主张和案件审理情况确定应当提供的证据和期限，根据不同情形确定是否采纳失权证据。又如，新民诉法虽然确立了公益诉讼制度，但由于公益诉讼的实践不多，目前起草一套完整的公益诉讼制度的条件不成熟，立法只是明确了公益诉讼的起诉条件，对于受理标准、诉讼费用、审查与裁判范围、裁判效力和执行等一系列问题并没作出规定。然而一旦公益诉讼案件起诉到法院，这一系列没有立法规定的问题司法机关必须给一个说法，上述种种，无疑要增加民事法官适用法律的难度和承担的风险。

综合上述，新民诉法在带来积极进步的同时，也给司法机关带来困难和挑战，而民众、社会对其理解也需要较长的过程，有的可能会形成对司法公正新的质疑，若处理不好，涉诉信访增加将成为可能。因此，人民法院应积极应对民诉法修改带来的重大影响。结合现实情况，笔者以为应从以下几方面着手：

一是理性对待民诉法的新修改。此次民诉法修改是继2007年民诉法部分修改后的第一次全面修改，修改条文多达100多处，修改内容涉及立案、审判、审监、执行等多个部门和数量众多的审判、执行人员，且施行准备时间较短。要正确认识民诉法修改的总体状况及意义，深刻理解、精准把握各项修改内容特别是新设制度及其背后蕴含的法理；要以积极开放的心态面对民诉法的修改，对立法规定明确且具备实施条件的修改内容依法贯彻，对立法规定较为原则的修改内容努力探求立法原意并不断总结司法经验，对现阶段适用有困难的修改内容克服畏难情绪积极创造适用条件；要以稳妥慎重的态度推进新民诉法的贯彻实施，绝不能盲目求新，对于修改内容把握不准的，多向上级法院请示，对于新制度及重大修改内容多试点，通过先行先试，发现新情况、新问题，总结完善，由上而下逐步推开。

二是事先沟通协调完善工作衔接机制。新民诉法中较多内容直接或间接涉及其他有关部门的工作职责，对这部分内容要事先加强与相关部门的沟通协调，在坚持法律底线的基础上，达到完善工作衔接机制的目的，确保新民诉法依法顺利实施。修改后的民诉法将检察监督的范围扩展到执行监督，将检察建议增加为检察监督的方式，将调查收集证据作为检察监督的手段，这些修改是落实中央加强和规范检察监督工作任务的需要。这些制度的落实，需要加强与检察机关的沟通协调，树立监督的相互性意识，并建立健全机制；明确各自权限、细化监督程序、界明监督范围。修改后的民诉法增加了人民法院在特定情形下先行垫付证人出庭费用及误工损失的内容，对此，需要与当地财政部门沟通，就垫付金额争取财政支持。修改后的民诉法明确规定了标的额为各省、自治区、直辖市上年度就业人员年平均工资的百分之三十以下的案件适用小额诉讼程序，对此，需要加强与有关统计部门的沟通协调，确保适用标准的科学统一，确保上年度就业人员年平均工资尽早公布，使小额诉讼的适用有据可循。

三是多管齐下营造良好司法环境。司法并非孤立于社会而存在，司法环境的优劣直接影响法律的实施效果。新民诉法修改内容多，牵涉面广，更要将营造良好的司法环境摆在重要位置。要将新民诉法的重要内容和对社会治理、对人民司法产生的深远影响如对当事人已向法院申请过的案件，当事人继续申诉或者向上一级人民法院申请再审的，法院不再受理，二审开庭审理成为常态，特定情形下人民法院先行垫付证人出庭费用及误工损失等内容，报告党委、人大，通报政府、政协，增进共识，争取支持，奠定良好的政治基础；要加强宣传，通过新闻媒体、律师、调解组织等多种主体，以喜闻乐见的形式，大力宣扬新民诉法的立法精神、条文宗旨、主要内容和重要意义，特别要做好对直接规范民众诉讼行为的新制度、新规则的普法工作，如大大缩短当事人主张再审的期限，将虚假诉讼和逃避执行纳入民诉法禁止的恶意诉讼范围，并加大处罚力度等，力争民众的理解与认同，奠定新民诉法实施的良好社会基础。
山东省淄博市人民政府


淄博市人民政府令第48号


　　《淄博市盐业管理办法》已经市政府第33次常务会议讨论通过，现予发布，自2005年6月1日起施行。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 市长　刘慧晏
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二00五年四月十八日

淄博市盐业管理办法




　　第一条　为加强盐业管理，保护公民身体健康，根据国务院《盐业管理条例》、《食盐专营办法》和《山东省盐业管理条例》等法律、法规，结合我市实际，制定本办法。


　　第二条　在本市行政区域内从事盐产品生产、加工、运输、购销、储存以及管理活动，应当遵守本办法。


　　第三条　本办法所称盐产品，是指以氯化钠为主要成份的产制品，包括食盐、纯碱、烧碱工业用盐和其他用盐。


　　第四条　食盐实行加碘供应，专营管理。
　　纯碱、烧碱工业用盐实行监督管理。
　　其他用盐（包括化工企业在生产过程中化学合成的以氯化钠为主要成份的副产品盐，下同）实行统一经营管理。


　　第五条　市、区县盐业行政主管部门负责本行政区域内的盐业管理工作，其中张店区、淄博高新技术产业开发区的盐业管理工作，由市盐业行政主管部门负责。
　　公安、工商、卫生、财政、物价、质量技术监督、交通等部门，应当按照各自职责依法做好盐业管理的相关工作。


　　第六条　经营食盐批发、零售业务，必须依法取得食盐批发、零售许可证；未取得食盐批发、零售许可证的，不得经营食盐批发、零售业务。


　　第七条　食盐零售、食品加工以及生产多品种食盐的用盐单位和个人，应当从当地取得食盐批发许可证的企业购进食盐。


　　第八条　批发、零售的食盐必须是合格碘盐，零售的食盐必须是小包装。


　　第九条　食盐的储存、运输应当做到防晒、干燥、安全、卫生。储存食盐必须与工业盐、非碘盐分别存放，并设置明显标志。食盐不得与有毒、有害物质混放或者同载运输。


　　第十条　盐产品的生产、加工企业必须严格执行国家和行业标准，不符合质量标准的产品不得出厂、销售。
　　任何单位和个人不得生产、加工假冒伪劣食盐产品；不得采用平锅熬制、矿卤滩晒等方法生产、加工盐产品。


　　第十一条　严禁将下列不符合国家食用盐标准的产品作为食盐销售：
　　（一）液体盐、卤水、苦卤；
　　（二）纯碱、烧碱工业用盐和其他用盐；
　　（三）利用井矿卤水晒制、熬制的盐产品；
　　（四）原盐及原盐直接粉碎盐；
　　（五）未加贴防伪碘盐标志或者加贴伪造、冒用防伪碘盐标志的盐产品；
　　（六）用于海水动植物养殖的盐类混合制成品；
　　（七）其他不符合国家食用盐标准的盐产品。


　　第十二条　盐产品的生产、批发、零售必须严格执行国家规定的价格。
　　副产品盐的价格，由市物价部门核准后执行。


　　第十三条　运输食盐应当持有省盐业行政主管部门核发的运输准运证。
　　运输纯碱、烧碱工业用盐和按照规定实行直供的用盐，应当持有购销合同、货物发票和省盐业行政主管部门核发的通行证。运输过程中，不得擅自改变盐产品用途，冲销食盐和其他用盐市场。
　　未取得盐产品准运证、通行证，任何单位和个人不得从事盐产品运输业务。


　　第十四条　其他用盐由盐业批发经营企业统一经营，用盐单位和个人应当按照规定从当地盐业批发经营企业购进。


　　第十五条　市、区县盐业行政主管部门所属的盐政执法机构负责本行政区域内盐政执法工作；盐业行政执法人员进行监督检查时，必须坚持公开、公平、公正的原则，依法履行职责。盐政执法经费按照省有关规定执行。


　　第十六条　违反本办法规定，有下列行为之一的，由盐业行政主管部门责令其限期改正，拆除其生产、加工设施，没收其非法生产、加工、经营、运输的盐产品及其生产设备和违法所得，并可处以违法盐产品价值一倍以上三倍以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任：
　　（一）未取得食盐批发、零售许可证，擅自从事食盐批发、零售业务的；
　　（二）生产、加工假冒伪劣食盐产品或者采用平锅熬制、矿卤滩晒等方法生产、加工盐产品的；
　　（三）未取得盐产品准运证或者通行证，擅自运输盐产品的。
　　违反前款第（三）项规定的，对承运人处以违法所得三倍以下的罚款。


　　第十七条　违反本办法规定，运输纯碱、烧碱工业用盐和直供用盐时，擅自改变盐产品用途，冲销食盐、其他用盐市场的，由盐业行政主管部门责令其限期改正，没收盐产品和违法所得，并可处以盐产品价值等值以上三倍以下罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。


　　第十八条　违反本办法规定，不按规定渠道购进食盐或者其他用盐的，由盐业行政主管部门责令其限期改正，没收盐产品和违法所得，并可处以盐产品价值等值以上三倍以下罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。


　　第十九条　违反本办法规定，依法应当由公安、工商、卫生、物价、质量技术监督、交通等部门进行处罚的，由相关部门依法处罚；其没收的盐产品，交由当地盐业行政主管部门按照国家规定处理。


　　第二十条　盐业行政主管部门及其工作人员在盐业管理工作中有下列行为之一的，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任；造成损失的，依法承担赔偿责任：
　　（一）不符合许可条件给予许可的；
　　（二）不履行职责或者发现违法行为不予查处的；
　　（三）其他玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的行为。


　　第二十一条　当事人对盐业行政主管部门作出的行政处罚决定不服的，应当自收到处罚决定书之日起六十日内向上一级盐业行政主管部门或者本级人民政府申请行政复议，对行政复议决定不服的，可在收到行政复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。


　　第二十二条　本办法自2005年6月1日起施行。